图表只能描述事实?一案看懂如何用图表解释复杂的法律法规

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2016年3月17日23:37:00图表只能描述事实?一案看懂如何用图表解释复杂的法律法规已关闭评论 1,201 浏览 2940字阅读9分48秒

图表,不仅可以用来呈现案件事实,也可以用来描述法律规定本身。其实很多案件中,特别是涉及历史遗留问题的案件,都会出现大量的政府规范性文件,图表可以帮我们整合这些文件中传递的信息。当然,除了法律法规之外,公司内部、交易各方之间会形成各种各样的文件材料,如果我们需要向法官详细的梳理和解读文件材料的内容,也可以因地制宜的采取绘图的方式。

接下来,我们将通过一个案例,为大家呈现如何用图表的方式再现政府的规范性文件本身内容。

首先,我们一起了解一下本案的事实情况。

2007年11月,水泥厂被纳入政策性破产规划。

2008年10月,水泥厂职代会讨论通过的《政策性破产职工安置方案》,确认“企业安置职工所需费用(8323.44万元)由土地资产和破产资产变现解决,不足部分由中央财政从专项资金中支出”。

12月,财政部确认水泥厂向国家财政申报的破产费用资金缺口,等于破产总费用减去含划拨土地使用权在内的资产变现总收入。

2009年6月,全国破产领导小组同意某水泥厂进入破产程序。2010年3月,当地法院与破产管理人委托地价评估机构出具《土地估价报告》,案涉地块的估价结果为2779.2万元。

其后法院裁定某水泥厂破产还债,破产管理人委托拍卖包括案涉土地在内的公司财产。11月3日,煤气公司以3445.1万元竞拍成交,即付讫全部款项。2011年1月,法院确认上述拍卖,并函请市国土局协助办理土地使用权过户的手续。但市国土局却以煤气公司未上缴土地出让金为由拒不办理土地过户。无奈之下,煤气公司又就案涉地块与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。

2012年5月,煤气公司提起本案诉讼,要求破产管理人及某水泥厂的上级单位投资公司、集团公司代其向市国土局支付上述《土地出让合同》项下的土地转让款及违约金。

两审法院均认为,某水泥厂的案涉土地属划拨无偿取得,并不是企业破产资产,该部分土地拍卖后的价款必须先交付财政专户,由国家决定该款的使用方向,即国家对土地财政“收支两条线”的要求。故判令某水泥厂破产管理人向市国土局缴纳案涉土地出让金2779.2万元及迟延交付的违约金336万元。

案情介绍到这里,本案的争议焦点已经开始逐渐清晰。本案中涉及两种土地出让款制度。

其一为政策性破产土地收入。也就是政策性破产的企业,其原先持有的土地变现的款项,直接用于职工安置。水泥厂认为案涉土地款应采取此种方式处理。

其二为“收支两条线”规定,即土地收入一律先行收缴国库,之后再决定用于安置职工还是另作他用。地方土地部门及原审法院认为案涉土地款应采取此种方式。而且法院的一个重要思路是,即使在适用“收支两条线”规定情形下,也不影响职工安置费用,土地出让金先行收缴之后,可以再拨付用于职工安置。

我们认同水泥厂的观点。“政策性破产”与“土地财政收支两条线”两种制度之间存在不能相互融洽与衔接之处。如果适用收支两条线的规定,会导致水泥厂出现资金缺口。但要向法官充分、透彻地阐明这一问题,尚有困难。

原因在于,“政策性破产”与“收支两条线”均是政策问题,集中在行政法规、部门规章、其他规范性文件之中。例如,

国务院国发(1994)59号《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》

国发(1007)10号《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》

国办发(2006)100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等

这些规定较为零散,缺乏完整体系,法院对这些规定也不熟悉。在向法官阐明这些规定适用的时候,就会出现大量的抽象的文件名称、发文单位、导致信息量大,且非常杂乱。于是我们就想到,其实不同的规章制度也是通过条文在描述一种情形,我们认为这一类情形也可以通过图表呈现。

本案中,如果我们用图表描述出了两种制度之下,资金流向其实是天然的相违背的,也就是两种制度是相冲突的,也就可以进一步说明本案属于政策性破产的特殊情况,优先适用政策性破产的规定。

基于上述考虑我们分别梳理了在上述两种制度下,划拨土地处置所得会有怎样的走向。

在政策性破产情况下,根据国务院国发(1994)59号《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》之规定,“纳入试点计划的企业,其土地使用权处置所得应首先用于安置职工,有剩余的,剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案”。

国务院(1997)10号《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》亦有相同处理方式,即“破产企业财产处置所得,在支付安置职工的费用后,其剩余部分按照《破产法》的规定,按比例清偿债务”。由此可见,若按照政策性破产相关规定,土地处置所得在用于安置职工后,剩余部分仍由破产企业享有,且应作为破产财产用于清偿企业一般债务。

基于此,我们绘制了如下图表:

图表只能描述事实?一案看懂如何用图表解释复杂的法律法规

这张图中,从右往左看,土地处置所得先用于安置职工,剩余部分用于清偿债务。从左往右看,偿债的资金来源包括划拨土地处置所得,如果该部分不能覆盖的,由中央财政拨款。

在按照土地财政“收支两条线”规则情况下,根据国务院办公厅国办发(2006)100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,土地价款需全部上收国库,再根据实际需要支出。

而该通知所规定的土地出让收入使用范围中,仅有“支付破产或改制企业职工安置费支出”的项目。

也就是说,若按照土地财政“收支两条线”的规则,就会出现如图所示的情况:

图表只能描述事实?一案看懂如何用图表解释复杂的法律法规

破产企业能够使用的土地处置所得以安置职工费用为限,若有剩余,剩余部分将如同图中右上角描述的,流向地方国库持有,而不能用于清偿土地原使用权人也就是破产企业的其他债务。

以上是我们用图表反映出两种制度下资金的不同走向,那么具体到本案中,这种区别究竟会对当事人造成什么实际影响,以及为什么说本案不应适用土地财产“收支两条线”的规则呢?

我们结合具体案情进行进一步的分析:

本案的一个基本事实是,水泥厂在向国家申报破产补助时,已将案涉土地使用权作为自有资产,从申报金额中扣除了土地价值。此时,如果再适用“收支两条线”的规定,则将意味着水泥厂只能取得土地变现后安置职工的部分,不能取得安置职工剩余的,本应用来清偿企业其他债务的部分。但是水泥厂在申报破产补助时,是按照能够取得全部土地变现资金计算申报总金额。如果现在不能全部取得,即出现资金缺口,并且这一资金缺口会直接影响水泥厂债权人的利益。这显然不是制度设计的本意,也是个案司法中不应出现的结果,我们据此得出结论,政策性破产应是土地财政“收支两条线”的例外情形,水泥厂破产管理人无需将案涉土地处置所得上缴地方国土部门。在此基础上,我们将之前的图表整合,最终形成如下成果:

图表只能描述事实?一案看懂如何用图表解释复杂的法律法规

其中,紫色部分是按照政策性破产制度下土地出让金的流向,目的在于保障职工安置,同时维护债权人利益。黄色部分则是一般“收支两条线”规则下的资金流向。与紫色的线路相比,区别在于地方政府将本应用于清偿企业债务的部分资金挪作他用。换句话说,适用“收支两条线”制度并非原审法院认为的那样,仅仅是土地资金的流传多了一道程序,而是会实际影响水泥厂取得资金的数额,进而直接影响水泥厂和债权人的利益。

好啦,通过这样一张图表,我们清晰的呈现出来政府规范性文件的内容,并根据情况的不同判断不同方向的解决方法。

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